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江苏省水土保持条例解读
发布日期:2014-03-06

    中国是世界上水土流失最为严重的 国家,每年因水土流失造成的经济损失相当于当年GDP总量的3.5%。江苏是以平原为主的省份,但水土流失问题同样不容忽视。据统计,全省水土流失面积达 6279平方公里,占全省总面积的6.1%。水土流失带走了大量土壤颗粒,使土层变薄甚至消失,导致可利用的土地资源数量减少;水土流失改变了土壤成份,土壤中营养物质被径流带走,导致土壤综合生产能力降低;水土流失使泥沙淤积水库塘坝和河道,导致江河湖库防洪和蓄水能力下降;水土流失造成土壤中残存的农 药和化肥等面源污染物质通过径流进入水体,导致水质恶化等等。为了预防和治理水土流失,维护生态安全,保障经济社会可持续发展,省十二届人大常委会第六次会议于2013年11月29日通过了《江苏省水土保持条例》(以下简称“条例” ),自2014年3月1日起施行。

明确水土保持目标责任制和考核奖惩制
    水土保持工作具有公益性、综合性、艰巨性的特点,不能完全依靠和运用市场经济手段开展,而必须由政府发挥组织引导作用,协调社会各方面力量,长期坚持不懈,才能取得明显成效。条例明确了政府以及有关部门水土保持的相关职责,规定县级以上地方人民政府应当加强对水 土保持工作的统一领导,建立健全水土保持工作协调机制,将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划,并规定上级人民政府应当对下一级人民政府水土保持工作进行目标考核。为了引导地方各级政府及相关领导人员正确处理水土保持与生产建设的关系,避免因片面追求经济发展速度而忽视保护水土资源,条例规定水土 流失重点预防区和重点治理区所在的地方各级人民政府应当建立健全水土保持目标责任制度和考核奖惩制度,将水土保持工作纳入年度工作考核内容,实行水土保持任期责任目标行政首长负责制,并将任期责任目标完成情况作为考核和评价主要负责人工作的重要内容。
科学划定水土流失重点预防区和重点治理区
    划定水土流失重点预防区和重点治理区,是统筹协调、突出重点,有效开展水土保持工作的依据,是编制水土保持规划的基础,也是实行水土保持目标责任制和考核奖惩制度的地域前提。《水土保持法》规定“对水土流失潜在危险较大的区域应当划定为水土流失重点预防区,对水土流失严重的区域应当划定为水土流失重点治理区”,由于比较原则,实践中容易发生各地划分上述区域时标准不统一、随意性过大的现象。针对上述情况,条例采 取列举方式,明确水源涵养区、饮用水水源区、水库库区及其集水区、湖泊保护范围、梯田集中分布区等五类区域为水土流失重点预防区,崩塌、滑坡危险区、荒山荒坡和坡耕地分布集中的地区、废弃矿山(场)、采石宕口、大型基础设施工程建设迹地等五类区域为水土流失重点治理区,从而进一步明确了水土流失重点预防区 和重点治理区的划定标准,增强了条例的可操作性。
加强水土保持预防措施
    水土保持重在预防保护,特别是在一些生态脆弱、敏感地区,一旦造成水土流失,恢复的难度非常大,有的甚至无法恢复。条例针对我省预防水土流失工作中的诸多重点难点问题,提出具有针对性的具体措施。
    取土、挖砂、采石活动由于土石方挖填量大,往往造成地表强烈扰动和植被毁灭性的破坏,并引发滑坡、泥石流等地质灾害,是最容易引发水土流失及其危害的生产建设活动。关于取土、挖砂、采石等的行为规范,我省有关地方性法规已有专门规定,因此,条例采用指引性表述方 法,要求经依法批准从事取土、挖砂、采石的,应当严格按照批准的环境治理和水土保持方案实施,做好水土流失预防工作。
    近年来,随着工业化、城市化进程的迅速推进,开发区建设、基础设施建设、房地产建设的规模日益扩大,造成严重的水土流失。为了有效应对上述情况,条例规定在水土流失重点预防区、重点治理区和水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办基础设施建设、矿产资 源开发、城镇建设、房地产开发、旅游开发等生产建设项目,生产建设单位应当编制水土保持方案,报有关水行政主管部门审批,并明确了水土保持方案的主要内容以及不同类型生产建设项目水土保持方案的报批程序。为了更加有效地督促生产建设单位编制水土保持方案,增强条例实施过程中的刚性,条例根据《环境影响评价 法》等法律、法规,明确要求应当编制水土保持方案的生产建设项目,生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的,环境保护行政主管部门不予批准环境影响评价报告,生产建设单位不得开工建设项目主体工程、附属配套工程和前期工程。
明确水土流失治理对策措施
    近年来,我省在治理水土流失的实践中积累了一些成功做法和经验,条例对此进行了归纳总结,以指导今后的水土流失治理工作。
    推进清洁小流域建设是我省开展水土流失治理过程中行之有效的做法。建设清洁小流域,不仅可以治理水土流失,还可以保护水源,改善水质,美化人居环境,促进当地产业结构调整和经济发展。近年来,全省累计完成了15个县49条生态清洁型小流域建设,有效促进了项目区 农村经济的发展和农民的增收,改善了农村生产生活条件和区域生态环境。我省在生态清洁型小流域建设中,坚持基本农田保护,山、水、田、林、路统一规划,坚持预防与治理相结合,粮食保障、环境保护及水土保持一并考虑,工程综合效益十分显着。2012年11月,水利部在南京召开全国生态清洁型小流域建设座谈 会,对我省清洁小流域建设的做法和实效给予了高度肯定。条例将我省建设清洁小流域的做法以法规形式固定下来,要求地方各级人民政府组织开展清洁小流域建设,通过湿地修复保护、污水处理设施建设、垃圾集中处理、化肥和农药的控制使用等措施,减少水土流失引起的环境污染。
    我省水土流失地区主要分布在山区、丘陵区和平原沙土区,其中,山区、丘陵区的水土流失主要集中在南部的宁镇扬、宜溧低山丘陵区,西部的盱眙、泗洪低山丘陵岗地区和北部的徐连低山丘陵区,平原沙土区的水土流失主要集中在黄河故道高亢平原区、沿海垦区和通南高沙土 区。近年来,城市开发建设步伐明显加快,由于缺乏对扰动后的地表土层进行有效防护,引发大面积扬尘和地下管网淤塞现象,并加剧了雾霾天气和城镇内涝的严重程度,成为我省水土保持工作面临的重大问题。条例根据上述区域的不同特点,有针对性地分别明确水土流失治理措施,规定山区、丘陵区水土流失治理,应当以小 流域为单元,采取工程措施与植物措施、坡面治理与沟道治理、田间工程与保护性耕作相结合的措施;平原沙土区水土流失治理,应当以村镇河道或者村为单元,采取沟、河、渠堤坡工程防护与植被防护等措施;城市市区水土流失治理,应当以生态措施为主,采取植树、种草、固坡和雨水蓄渗、雨水洪水利用等措施。
    水土流失不仅造成流域上游流失区土地退化,生态恶化,制约经济的持续发展,更严重危害流域中下游地区生态、防洪安全。建立水土保持生态效益补偿制度,使流域上下游等区域间既公平承担水土流失预防和治理责任,同时也公平享受水土保持和生态建设成果,有利于解决生态 保护和建设资金短缺的问题,促进区域协调发展,缓解不同地区因资源禀赋、生态功能定位不同导致的发展不平衡问题,促进共同富裕,实现生态和经济建设双赢。我省一些地方根据当地实际,积极探索水土保持生态效益补偿方式,如常州市部分水库拨付资金,在水库上游种植水土保持林,取得了良好效果。条例肯定了上述实 践,规定大中型水库的水费征收单位应当按照库区流域水土流失防治任务的需要,每年从收取的水费中提取部分资金,用于本库区及其上游的水土保持。
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